Značajan broj odredaba Nacrta zakona o spoljnim poslovima BiH suprotan je Ustavu BiH i očigledno je da se njima želi izmjestiti faktičko odlučivanje i upravljanje spoljnim poslovima iz Predsjedništva BiH, institucije koja je jedino nadležna za to, i smjestiti u Ministarstvo inostranih poslova Savjeta ministara.
Milan Blagojević
Piše: Milan Blagojević, profesor ustavnog prava
Krajem septembra prošle godine Ministarstvo inostranih poslova uputilo je Savjetu ministara Nacrt zakona o spoljnim poslovima BiH od kojeg se, kako stvari stoje, u bitnom ne razlikuje tekst Prijedloga istog zakona koji je Savjet ministara utvrdio na sjednici održanoj 11. maja ove godine.
Na te, u bitnom iste odredbe ovog zakona, i zamke koje on nosi sa sobom, ukazuje nastavak ovog teksta.
Odmah treba reći da se ovdje već izvjesno vrijeme uporno i ustavno neosnovano nameće teza kako mora da postoji ovakav zakon, iako to nije tako. U potvrdu toga može se, recimo, kao primjer navesti SR Njemačka u kojoj je materija spoljnih poslova uređena njemačkim Ustavom.
Drugim riječima, od nas se uporno traži da uradimo nešto što ne važi za druge, te iako to nije međunarodno-pravna obaveza. A nije ni neophodno. Zato ću navesti samo dva argumenta.
Jedan se može zapaziti iz teksta Nacrta pomenutog zakona kojim se, u članu 4, određuje značenje pojedinih izraza upotrijebljenih u zakonskom tekstu, pa se tako objašnjavaju pojmovi „agreman“, „akreditacija“, „egzekvatura“ i drugi pojmovi iz diplomatije.
Međutim, ne treba nama zakon da bi se njime određivali ovi pojmovi, kada su oni već odavno određeni opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava. Stoga me pokušaj navedenog zakona da radi takve stvari neodoljivo podsjeća na poduhvate otkrivanja tople vode, odnosno bušenja vode.
Drugi argument koji potvrđuje da nije neophodno donošenje ovog zakona sadržan je u Ustavu BiH. Naime, iz tog ustava pouzdano proizlazi (član 5) da je Predsjedništvo BiH nadležno za vođenje spoljne politike BiH, a čim ima nadležnost da ono vodi spoljnu politiku, tim više je Predsjedništvo BiH nadležno i za njeno utvrđivanje.
Dakle, Ustav BiH sasvim određeno daje isključivo Predsjedništvu BiH nadležnost za pitanja utvrđivanja i vođenja spoljne politike BiH, a ne Parlamentarnoj skupštini i Savjetu ministara. Jedino što Savjet ministara može da čini, saglasno Ustavu BiH, je da provodi odluke Predsjedništva BiH kojima je utvrđena spoljna politika BiH i način njenog vođenja.
Ova ustavno-pravna činjenica je od važnosti, jer iz nje proizlazi da Parlamentarnoj skupštini ni na jednom mjestu u Ustavu BiH nije dato pravo, niti joj je određena obaveza da donese zakon o spoljnim poslovima BiH.
Stoga ni Savjet ministara, saglasno takvom sadržaju Ustava BiH, nije mogao dobiti niti je dobio pravo, odnosno obavezu da izrađuje nacrte ili prijedloge zakona o spoljnim poslovima. Jedino što on može, po Ustavu BiH, je ne da vodi (jer je to isključiva nadležnost Predsjedništva BiH) nego da provodi spoljnu politiku BiH koju je prethodno utvrdilo Predsjedništvo BiH.
Mnogi će se, vjerujem, sada zapitati pa ko će i kojim aktom onda da uredi način vršenja spoljnih poslova, međusobne odnose domaćih organa i institucija u vršenju tih poslova, nadležnost i organizaciju Ministarstva inostranih poslova u Savjetu ministara i diplomatsko-konzularnih predstavništava BiH, te druga slična pitanja? Odgovor na ovo pitanje je jasan, ako se ima u vidu ono što je prethodno rečeno.
Naime, s obzirom na to da je materija spoljne politike u isključivoj nadležnosti Predsjedništva BiH, jer samo ono prema Ustavu BiH ima nadležnost da utvrđuje i vodi spoljnu politiku BiH, očigledno je da navedena i druga pitanja trebaju biti pravno uređena odgovarajućim odlukama Predsjedništva BiH, to jest odlukom o načinu vršenja spoljnih poslova, zatim odlukom o mreži i funkcijama diplomatsko-konzularnih predstavništava BiH u svijetu i odlukama o drugim pitanjima.
Budući da Parlamentarna skupština BiH u spisku svojih nadležnosti (član 4.4. Ustava BiH) nema nadležnost za donošenje zakona o spoljnim poslovima, ona u tu poziciju, saglasno članu 4.4.a) Ustava BiH, može doći samo ako Predsjedništvo BiH, a ne Savjet ministara, eventualno donese odluku o potrebi donošenja takvog zakona.
Tek tada Parlamentarna skupština BiH ima nadležnost da „donese zakon potreban za sprovođenje odluke Predsjedništva“, kako stoji u članu 4.4.a) Ustava BiH.
Prema tome, slovo Ustava BiH, a i međunarodnog prava je u vezi sa ovim pitanjem jasno. Stoga se ne mogu oteti utisku da određeni centri moći, unutar, a naročito izvan BiH, nastoje da nam uprkos svemu rečenom ipak prikažu, bolje reći nametnu (kvazi)obavezu da se donese zakon o spoljnim poslovima BiH i da, suprotno Ustavu BiH, njegov predlagač ipak bude Savjet ministara. Zašto je to tako odgovor, između ostalog, treba potražiti i u „rješenjima“ koja nudi Nacrt tog zakona. Na samo neka od njih ukazujem u nastavku.
Na primjer, članom 6. stav 1. Nacrta predviđeno je da Ministarstvo inostranih poslova u Savjetu ministara provodi spoljnu politiku BiH. Ova odredba je suprotna Ustavu BiH, jer iz tog ustava jasno proizlazi da je Savjet ministara, a ne pomenuto ministarstvo, nadležno za sprovođenje spoljne politike koju utvrdi Predsjedništvo BiH.
Stoga se ovakvim zakonskim „rješenjem“ provođenje utvrđene spoljne politike želi neustavno izmjestiti iz Savjeta ministara u Ministarstvo inostranih poslova, čime bi u stvari centar te politike neustavno bio lociran u tom ministarstvu.
Ili, u članu 9. stav 2. Nacrta zakona o spoljnim poslovima kaže se da je „U postupku utvrđivanja platforme za predstavljanje i zastupanje BiH Ministarstvo inostarnih poslova obavezno da Predsjedništvu sačini i dostavi prijedlog platforme radi razmatranja i usvajanja, najkasnije mjesec dana prije održavanja događaja za koji se prijedlog platforme dostavlja“.
Praktična posljedica ovakve eventualne odredbe, kad bi bila usvojena, ogledala bi se u tome da bi njome bile vezane ruke Predsjedništvu BiH da ono samo, što je njeogva isključiva ustavna nadležnost, izradi i utvrdi navedenu platformu, budući da Predsjedništvo BiH ima odgovarajuće stručne službe osposobljene za to.
Međutim, naglašavam, citiranom odredbom samo bi Ministarstvo inostranih poslova neustavno postalo stvarni centar rješavanja ovog pitanja, bez čijeg prijedloga Predsjedništvo BiH ne bi moglo ništa da radi.
Koliko se centar spoljne politike BiH želi smjestiti u Ministarstvo inostranih poslova svjedoči i član 15. stav 2. Nacrta predmetnog zakona. Naime, nijednom odredbom tog nacrta nije rečeno da se pojam „ministarstva i druge institucije BiH“ odnosi samo na institucije sa nivoa BiH.
Stoga, kada se članom 15. stav 2. Nacrta zakona kaže da ministarstva i druge institucije BiH u ostvarivanju međunarodne saradnje iz svog djelokruga komuniciraju sa drugim državama putem Ministarstva inostranih poslova u Savjetu ministara, to znači da bi i svako ministarstvo Republike Srpske u ostvarivanju svoje saradnje sa nadležnim organom Republike Srbije to moralo da čini preko Ministarstva inostranih poslova.
Sve je to suprotno pravu entiteta, garantovanog Ustavom BiH, da putem odgovarajućeg sporazuma uspostavlja specijalne paralelne odnose sa susjednim državama, koji, saglasno Ustavu BiH, ne podliježe prethodnoj provjeri niti odobravanju od strane bilo koje zajedničke institucije na niovu BiH.
Ili, član 57. stav 4. tačka h) Nacrta zakona o spoljnim poslovima zabranjuje ambasadorima i svim ostalim zaposlenim u DKP mreži BiH da komuniciraju s organima i trećim licima u državi prijema suprotno instrukcijama BiH.
Do kakvih posljedica, negativnih po Republiku Srpsku, može dovesti ova odredba ilustruje sledeći primjer. Recimo da je ambasador BiH u Rusiji lice iz Republike Srpske. Zamislimo dalje da je ministar inostranih poslova u Savjetu ministara, pozivajući se na takvu zakonsku odredbu, izdao instrukciju o zabrani sastanaka sa predsjednikom Rusije ili sa privrednicima iz Rusije.
Ukoliko bi se naš ambasador u Rusiji, ipak, sastao sa nekim od tih lica, snosio bi posljedice u vidu odgovornosti, bez obzira što Predsjedništvo BiH, kao isključivo nadležni organ, nije donijelo odluku o prekidu odnosa sa Rusijom. To što nema takve odluke Predsjedništva BiH, nije bitno za primjenu navedene zakonske odredbe, jer je za njenu primjenu potrebna samo instrukcija ministra inostranih poslova o zabrani, a to što je takva instrukcija neustavna i što je štetna za Republiku Srpsku, nažalost, ne bi bilo od pravne važnosti.
Posebnu priču predstavljaju one odredbe u članu 17. Nacrta zakona u kojima se koristi izraz „dijaspora“, iako mi nemamo jednu nego tri dijaspore – srpsku, hrvatsku i bošnjačku. To se zatim nastavlja u članu 25. Nacrta, gdje se još dodaje i zajednički nacionalni i kulturni identitet „jedne dijaspore“, iako mi ovdje imamo tri identiteta, a ne jedan.
Ono što je takođe sporno jeste član 22. Nacrta zakona, tzv. centar za diplomatsku obuku i usavršavanje. Naime, pored toga što je edukacija ustavna nadležnost entiteta i što bi ovo otvorilo vrata i za druge „akademije na nivou BiH“, kao što su vojna, za javnu upravu, bezbjednosna i slične na nivou BiH, ovo je dodatno sporno jer stav 3. istog člana kaže da će način funkcionisanja, nadležnosti i program rada centra urediti ministar inostranih poslova u Savjetu ministara svojim podzakonskim aktom.
Umjesto ovakvih neustavnih pokušaja, jedino bi mogle doći u obzir tri diplomatske akademije – od kojih bi jedna bila smještena na Fakultetu političkih nauka ili na Pravnom fakultetu u Banjaluci ili Istočnom Sarajevu, jedna na Univerzitetu u Sarajevu, a jedna na Sveučilištu u Mostaru.
Ima još odredaba u Nacrtu predmetnog zakona koje ne odgovaraju slovu Ustava BiH, a kojima se takođe želi izmjestiti faktičko odlučivanje i upravljanje spoljnim poslovima iz institucije koja je jedino nadležna za to (Predsjedništvo BiH) i smjestiti sve to u Ministarstvo inostranih poslova Savjeta ministara.
Međutim, vjerujem da je i ovih nekoliko primjera bilo dovoljno da bi se objasnilo (i shvatilo) koliko je i zašto je Nacrt predmetnog zakona suprotan Ustavu BiH i u čemu se ogledaju njegove zamke i šteta koju može prouzrokovati. Naročito Republici Srpskoj.
